Polski Uniwersytet na Obczyźnie w Londynie
Dół czy góra?
Mimo że dominacja aktualnie istniejącego systemu politycznego w kraju – demokracji parlamentarnej jest jednoznaczna, coraz częściej obserwujemy wzrastającą popularność instrumentów charakterystycznych dla demokracji bezpośredniej. Szczególnie na szczeblu lokalnym mamy do czynienia z namiastkami demokracji oddolnej. Problem polega jednak na tym, że formy oddolnej demokracji lokalnej w Polsce są tak „obwarowane” ustawami i innymi przepisami, że pojecie „oddolna” brzmi w tym kontekscie bardzo abstrakcyjnie.
Formy demokracji oddolnej
W młodej historii demokracji w III Rzeczpospolitej rozwinęły się formy demokracji bezpośredniej na poziomie lokalnym. Niestety, rozwój tego typu bezpośredniej demokracji przebiega chaotycznie – występują tu różne formy oddolnej demokracji lokalnej i jeszcze więcej pojęć z nimi związanych. Wykształtowały się jednak instrumenty demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym, które sprawdziły się — mimo administracyjnych i prawnych trudności — przynajmniej częściowo w praktyce i tym najważniejszym warto się przyjrzeć bliżej.
Po 1989 r. najbardziej rozpowszechniona forma lokalnej demokracji bezpośredniej są referenda odwoławcze na poziomie gminy. Zostały one zapisane w konstytucji oraz wprowadzone do ustawy samorządowej już w 1990 r. Wprawdzie w pierwszych latach funkcjonowania samorządów możliwości odwołania dotyczyły tylko rady, ale gdy od 2002 r. zasada ta objęła również wójta, referenda te stały się skuteczniejszym instrumentem oddziaływania mieszkańców na administrację lokalną.
Kolejna forma lokalnej demokracji bezpośredniej w Polsce są fakultatywne referenda w „ważnej sprawie”.
Ta forma demokracji bezpośredniej budzi sporo wątpliwości – podobnie jak referenda ogólnokrajowe – ze względu na sformułowanie „ważna sprawa”. To niefortunne pojecie powinno być lepiej sprecyzowane, czyli należałoby dokładniej określić, jaka sprawa ma być przedmiotem powszechnego glosowania, a jaka nie. Poza tym i w tym wypadku należałoby się zastanowić poważnie nad zniesieniem progu frekwencyjnego. To właśnie ta bariera, podobnie jak przy referendach ogólnokrajowych, najczęściej uniemożliwia rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii w lokalnym głosowaniu. W historii referendów „w ważnej sprawie” niewątpliwie najbardziej efektowne było glosowanie w 2014 r. w sprawie odrzucenia inicjatywy władz Krakowa zmierzającej do organizacji w tym mieście zimowych igrzysk olimpijskich. Ale jak wiadomo, „jedna jaskółka wiosny nie czyni”.
Najrzadziej stosowana forma lokalnej demokracji bezpośredniej jest referendum w sprawie samo opodatkowania. Ciekawe jest to, że referendum to jest inicjowane przede wszystkim przez radę gminy. Zaangażowanie w nie pracowników samorządowych powoduje, że referenda te są skuteczne, ale pod warunkiem, ze władze zdecydują się na ich przeprowadzenie.
W przeciwieństwie do referendów, gdzie ich wiążący charakter jest prawnie usankcjonowany, forma konsultacji społecznych jest fakultatywna. Czyli wynik konsultacji nigdy nie może być traktowany jako prawnie zobowiązujący dla władz. Z drugiej strony samo przeprowadzanie konsultacji jest obligatoryjne. Sprawia to, ze w praktyce konsultacje społeczne są obecnie najbardziej dynamicznie rozwijającą się formą demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym.
Formy oddolnej demokracji lokalnej w Polsce – naszpikowane ograniczającymi je ustawami – nie mogą się w pełni rozwinąć. „Oddolność” ma w tym wypadku raczej symboliczny charakter – wszechobecne ustawy określają i ograniczają rozwój demokracji bezpośredniej. Tzw. zasada subsydiarności, czyli pomocniczości nie funkcjonuje w ogóle, ponieważ ramy działania dla samorządów lokalnych są w aktualnej polskiej konstelacji politycznej czysta fikcja.
Konstytucja versus ustawa
Rozwój lokalnej demokracji bezpośredniej w Polsce pozostawia wiele do życzenia, mimo że zaznacza się wyraźną tendencją dalszego stosowania jej instrumentów i form. Konieczna jest lepsza koordynacja funkcjonowania tych demokratycznych form i przede wszystkim nowe transparentne ustalenia prawne, umożliwiające ich zastosowanie. Kwestia drażliwa są tutaj ograniczenia odgórne, związane z klasycznym problemem interpretacji Konstytucji RP.
Zgodzimy się z tym, że każda konstytucja jest aktem prawnym posiadającym najwyższą moc prawną. Jako tzw. ustawa zasadnicza stoi ponad innymi ustawami – stanowi prawo praw i obowiązków w sensie nadrzędności w stosunku do wszelkich ustaw i zarządzeń, bez odwoływania się do nich.
Przyjrzyjmy się jednak rozdziałowi VII Konstytucji RP „Samorząd terytorialny”, aby stwierdzić, że ta nadrzędna rola ustawy zasadniczej w sprawach dotyczących jednostek samorządowych w Polsce, nie jest ani jasna, ani oczywista.
W wymienionym rozdziale VII składającym się z 10 artykułów występuje 10 (słownie: dziesięć) odwoływań do ustawy, a więc aktu prawnego ustalanego przez (partyjny) parlament i mającego niższą rangę i niższą moc prawną aniżeli Konstytucja.
Czyli Konstytucja powołuje się na ustawy, które — jak powszechnie wiadomo, można zmieniać w parlamencie dowolnie. Paradoksem polskiego parlamentu jest zaś to, że dominują w nim siły partyjne, które nie są zainteresowane w szczególny sposób wprowadzaniem w państwie polskim form demokracji bezpośredniej, nie mówiąc już o „oddawaniu” władzy suwerenowi, czyli społeczeństwu polskiemu. Tak więc ustawy górują nad konstytucją, nad ustawami góruje partyjny parlament. Jak w takich warunkach ma się rozwijać oddolna demokracja lokalna, która jest sterowana odgórnie? Jeśli nie dojdzie do zmiany konstytucji, to nawet wymienione wyżej namiastki oddolnej demokracji lokalnej albo zginą „ustawowa śmiercią naturalną” albo w najlepszym razie będą się jak dotąd rozwijać chaotycznie i bez jakiejkolwiek koncepcji. Aby wyjść z tego „zaklętego koła” (zob. rys.) potrzebna jest nowa ordynacja wyborcza w Polsce, ale to już zupełnie inny, choć symbiotyczny temat.
Przykład Szwajcarii
Warto zwrócić uwagę na funkcjonowanie samorządów terytorialnych w Szwajcarii, która jest kolebką demokracji bezpośredniej. W tym państwie decydujący o oddolnej demokracji na szczeblu gminy jest art. 50, który definiuje autonomie szwajcarskich gmin:
„1. Gwarantuje się autonomię gmin stosownie do prawa kantonalnego.
2. Federacja w swej działalności zwraca uwagę na możliwe jej następstwa dla gmin.
3. Bierze ona pod uwagę szczególną sytuację miast i aglomeracji oraz regionów górskich”.
Zgodnie z wymienionymi zapisami konstytucyjnymi i zasadą subsydiarności, władze gminne mają szerokie uprawnienia, pod warunkiem, że nie wykraczają poza prawo kantonalne i federalne.
Do kompetencji zgromadzenia gminy (władzy ustawodawczej) należą między innymi: uchwalanie budżetu i zatwierdzenie jego wykonania, uchwalanie podatków, uchwalanie projektów zarządzeń o charakterze ogólnym, przyjmowanie sprawozdań z działalności organów gminy, udzielanie zezwoleń na zaciąganie pożyczek, wybór władzy gminy i nadzór jej działalności i inne.
Natomiast rada gminy jest organem wykonawczym. Wypełnia luki powstałe na skutek podzielenia kompetencji między różne organy, które są określane w przepisach ustaw gminnych oraz prawa materialnego. Główne zadania rady gminy są konkretne:
reprezentacja gminy na zewnątrz, wykonywanie uchwał zgromadzenia, administracja bieżących spraw, w tym szkolnictwa, zarządzanie finansami, zarządzanie miejscową policją itp.
Należy przy tym dodać, że radni w szwajcarskich gminach pracują de facto bezpłatnie, a prezydent gminy otrzymuje jedynie symboliczne wynagrodzenie, które wynosi z reguły 20% przeciętnej urzędniczej pensji.
Ważne jest jednak to, że nie istnieją ustawy federalne albo kantonalne, które by ograniczały prace gminy. Zapisy konstytucyjne na szczeblu federalnym i kantonalnym są wystarczające – ani federacja, ani kantony nie „produkują” ustaw, które by w jakikolwiek sposób ograniczały działalność niezależnych i samorządnych gmin. Samorządy gminne znają swoje prawa, respektują przy tym konstytucje swoich kantonów, które są stabilne i transparentne. Dominuje przy tym zasada wspomnianej subsydiarności: „tyle państwa (kantonu), na ile to potrzebne, tyle społeczeństwa (gminy), na ile to możliwe”. Samorządy gminne niemusza spoglądać „do góry” przy każdej decyzji – one same się organizują w konstytucyjnych ramach.
Wnioski
Analizując formy oddolnej demokracji lokalnej w Polsce nasuwa sie kilka wniosków.
Po pierwsze, wszystkie formy tej demokracji są obecnie niezadowalające i właściwie nie zasłużyły na określenie „oddolne” lub «bezpośrednie», co sugeruje art. 4 Konstytucji RP. Obywatele w dalszym ciągu nie występują w pełni jako suweren, który podejmuje decyzje o znaczeniu lokalnym.
Po drugie, spore zastrzeżenia budzi notoryczne powoływanie się w Konstytucji na ustawę/ustawy, co jeszcze bardziej ogranicza oddolny proces decyzyjny na szczeblu lokalnym.
Po trzecie, należałoby przyjrzeć się dokładnie, jak rozwiązania bezpośrednio — demokratyczne funkcjonują w Szwajcarii. Nie chodzi tu o naśladownictwo „jeden do jednego", ale z pewnością analiza szwajcarskich rozwiązań wzbogaciłaby efektywność wprowadzania demokracji bezpośredniej (lub jej skutecznych instrumentów) w Polsce.
Po czwarte jednym z zasadniczych problemów dla polskiej demokracji oddolnej jest praktyka stosowania art. 7 polskiej konstytucji, czyli tzw. zasada legalizmu.
Zgodnie z nią organy państwowe i samorządowe mogą działać tylko w taki sposób, na jaki pozwala im uchwalone prawo (ustawy).
Reasumując należy stwierdzić, że nowelizacja polskiej Konstytucji z punktu widzenia samorządu terytorialnego jest nieodzowna – aktualna ustawa zasadnicza nie tylko nie pozwala, ale wręcz blokuje rzeczywista partycypacje obywateli w procesie decyzyjnym na szczeblu samorządowym. Konstytucja nie odpowiada dzisiejszym czasom, a zdominowany duopolem PO-PiS parlament rządzi ad hoc na zasadzie „dziel i rządź”, produkując kolejne ustawy.
Odpowiedz na tytułowe pytanie nie jest wcale trudna...