Rząd ogranicza kwotę długu do zaległych i niezapłaconych zobowiązań ze strony instytucji publicznych. Pomija zobowiązania w dłuższym horyzoncie czasowym. Kryzys w Grecji rozpoczął się właśnie od nadmiernego ukrywanego długu publicznego
Poprzednio rzadko się zdarzało, aby ważne, lecz niewygodne dla rządu problemy społeczno-ekonomiczne przebijały się do opinii publicznej. Informacje były zamiatane pod dywan: przemilczane lub bagatelizowane. Tym razem w sprawie zadłużenia publicznego Polski jest inaczej. Fakt istnienia gigantycznego długu publicznego jest dostrzegany oraz szeroko komentowany przez media krajowe i zagraniczne, a to za sprawą opracowania naukowego Janusza Jabłonowskiego z departamentu statystyki NBP oraz Christopha Müllera i Bernda Raffelhüschena z Uniwersytetu we Fryburgu. Problem jest nadzwyczaj poważny. Oszacowany dług publiczny stawia Polskę na krawędzi bankructwa.
Opracowanie wspomnianych autorów jest całkowicie wiarygodne, chociaż autorzy zastrzegają się, iż jest ono pomyślane jako materiał do dyskusji.
Rozdźwięk między rzeczywistością a obrazem Polski jako "oazą pomyślności", kształtowanym przez rząd Donalda Tuska, międzynarodowe organizacje finansowe oraz większość mediów, nie może pogłębiać się w nieskończoność. Wreszcie nadszedł moment, że wizerunek ten rozsypuje się jak stłuczone lustro. Zadłużenie publiczne (czyli instytucji publicznych - od rządu poczynając, a na samorządach kończąc) wynosi ok. 3 bilionów złotych, co oznacza, że na jedną polską rodzinę przypada 285 tys. złotych. To zaś przy obecnej kondycji materialnej rodzin, praktycznie pozbawionych dochodów kapitałowych, obciążonych utrzymaniem osób bezrobotnych i posiadających niskie oszczędności, jest nie do udźwignięcia. Nie może być pocieszeniem, że podane kwoty są jedynie szacunkami statystycznymi. Za nimi kryją się realne, obecne i przyszłe ciężary finansowe, od których nikt nas nie uwolni.
Ze wspomnianego opracowania wynika, że zadłużenie to ma charakter obciążenia wielopokoleniowego, a więc niejako obecne pokolenie "funduje" następnemu pokoleniu ciężary nie do pozazdroszczenia.
Opracowanie koncentruje się na wydatkach i dochodach o charakterze socjalnym, w tym zwłaszcza systemu emerytalnego i służby zdrowia. W tym głównie zakresie jego autorzy formułują wnioski i postulaty, które powinny zostać uwzględnione w polityce finansowej rządu. Jawne (oficjalnie publikowane) dane o zadłużeniu Polski to tylko wierzchołek góry lodowej. To zadłużenie rzędu 45 proc. PKB, podczas gdy zadłużenie ukryte wynosi aż 183 proc. PKB, czyli czterokrotnie więcej. Przypomnijmy, że na ogół przyjmuje się, iż górny pułap bezpiecznego długu publicznego wynosi ok. 60 proc. PKB (co zostało uwzględnione w Konstytucji RP, która nie zezwala na zaciąganie długu publicznego powyżej 3/5 PKB). Jednak z ekonomicznego punktu widzenia sprawy nie są proste. Taki pułap bezpiecznego zadłużenia budzi poważne wątpliwości, gdy odnosi się do krajów słabych gospodarczo, a ściślej - ubogich w kapitał narodowy. Niektórzy obniżają więc poprzeczkę do 20-30 proc. PKB. Czy gospodarka polska po dwudziestu latach "prywatyzacji" jest bogata w kapitał narodowy, który mógłby posłużyć do zniwelowania (konwersji) części zadłużenia? Na pewno nie. Do tego dochodzą poważne wątpliwości, czy w świetle obecnego kryzysu ekonomicznego pogląd o bezpiecznym 60-procentowym pułapie zadłużenia jest w ogóle do utrzymania. Wiele krajów przekonuje się, jak łatwo wpaść w kryzys finansowy mimo takiego zaworu bezpieczeństwa.
Opracowanie ma jednak pewne mankamenty, związane z przyjętym świadomie założeniem utrzymywania w dłuższej perspektywie obecnych warunków społeczno-gospodarczych i politycznych w Polsce. Założenie to zostało bowiem sformułowane z myślą: "co będzie, jeśli nic się nie zmieni pod tym względem?" (z wyjątkiem "prywatyzacji", bo niby co można później prywatyzować). Dlatego pełni ono znakomicie rolę prognozy ostrzegawczej. Jednak z drugiej strony nie bierze pod uwagę "pozasocjalnych", a zwłaszcza zewnętrznych uwarunkowań kreacji zadłużenia publicznego. Warto poświęcić im kilka zdań, gdyż nie są to uwarunkowania nasycone optymizmem. Nie należy się temu dziwić, zważywszy na najpotężniejszy w czasach nowożytnych światowy kryzys ekonomiczny.
Chodzi przede wszystkim o zjawisko określane mianem "efektu kuli śniegowej". Polega ono na sprzęgnięciu się trzech czynników: wzrostu zadłużenia publicznego, braku wzrostu gospodarczego oraz wysokich stóp procentowych. Sprzężenie to prowadzi do przyspieszonego (i niejako samoczynnego) wzrostu zadłużenia. Obsługa zadłużenia pochłania wówczas coraz większą część wpływów budżetowych, przypominając tykanie bomby zegarowej. Nawet pobieżny przegląd danych statystycznych pozwala zorientować się, że Polska jest w zasięgu sygnalizowanego "efektu kuli śniegowej".
Ważnym czynnikiem, który należy brać pod uwagę, jest mechanizm kryzysu finansowego. Współczesne kryzysy finansowe (z lat 90. ubiegłego wieku, a także kryzys w Grecji) mają z reguły dwie początkowe fazy: wzrostu zadłużenia publicznego oraz ataku spekulacyjnego ze strony międzynarodowych grup finansowych. Wzrost zadłużenia spełnia rolę farby podkładowej, na którą kładzie się czarny kolor drenażu spowodowanego atakiem spekulacyjnym. Choć jest to kwestia dyskusyjna, atak spekulacyjny na Polskę nie jest obecnie czymś niemożliwym.
Konsekwencje pozorowanej polityki
Określenie "polityka śmieciowa" służy do ukazania fenomenu działania rządów poprzez aktywność pozorowaną, nie dążących do rozwiązywania problemów społecznych i gospodarczych, nie podejmujących merytorycznej dyskusji, lecz nastawionych populistycznie (schlebiających płytkim gustom i skłonnościom elektoratu politycznego). Nie jest to fenomen wyłącznie polski, choć od kilku lat dominujący w polityce rządu w Polsce i w związanych z nim mediach. Chociaż polityce tej przypisuje się czasem głębsze treści liberalne, w praktyce sprowadzają się one do zaniechania poszukiwania i rozwiązywania problemów społeczno-ekonomicznych. Jest to polityka krótkowzroczna i niebezpieczna.
Ważnym elementem tak uprawianej polityki jest brak dialogu społecznego i wypełnianie próżni sieczką propagandową. Autorzy opracowania analizującego dług publiczny sformułowali jednoznaczne oceny i postulaty pod adresem rządu. Co więcej, wskazali na obszary i grupy społeczne, gdzie problemy zadłużenia mają zasadnicze znaczenie (słusznie uznając, że ewentualna lub raczej konieczna reforma musi opierać się na identyfikacji najbardziej wrażliwych obszarów i grup społecznych). Dlatego warto postawić pytanie, jakie były obecne rządowe reakcje na przebicie się informacji o gigantycznym zadłużeniu Polski.
Odpowiedź na to pytanie jest niestety bardzo nieprzyjemna, choć niezaskakująca. Rząd konsekwentnie trzyma się dotychczasowego stylu sprawowania władzy poprzez niepodejmowanie wyzwań. Opracowanie Jabłonowskiego, Müllera i Raffelhüschena stara się "przeoczyć" lub zbagatelizować. Premier nadal mówi o Polsce jako oazie sukcesu, chociaż w świetle tego opracowania jest to oczywisty absurd. Minister finansów, na którym spoczywa obowiązek zarządzania długiem publicznym, się nie wychyla.
Rząd dobrze wie o dramatycznej sytuacji. Już we wrześniu ubiegłego roku ukazał się (przemilczany) raport Pawła Dobrowolskiego z Instytutu Sobieskiego "Wysokość długu publicznego Polski", w którym na uwagę zasługiwały dwa elementy. Pierwszy - iż oficjalnie uznawany dług publiczny w Polsce jest mocno zaniżony wskutek manipulacji statystycznych. Drugi - że dług ten wynosi ok. 220 proc. PKB (czyli o 8 proc. mniej niż według szacunków przedstawionych we wspomnianym wyżej opracowaniu).
Raport Dobrowolskiego skłonił panią poseł Annę Sobecką do interpelacji poselskiej, na którą otrzymała nie tylko wymijającą, lecz wręcz arogancką odpowiedź. W odpowiedzi podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów Dominik Radziwiłł stwierdził, że "Przedmiotowy raport zakłada kwalifikowanie do PDP [państwowy dług publiczny - przyp. red.] również przyszłych, w pewnej mierze potencjalnych zobowiązań, które ciążyć będą na budżecie centralnym, w szczególności z tytułu przyszłych wydatków na renty i emerytury, opiekę zdrowotną czy oświatę, a które nie stanowią tytułu dłużnego". Głównym punktem tego wyjaśnienia jest sprzeciw wobec zaliczania do zadłużenia publicznego "przyszłych, w pewnej mierze potencjalnych, zobowiązań". Radziwiłł stwierdził w imieniu Ministerstwa Finansów, że wszystko jest w porządku, gdyż do tego zadłużenia należy wliczyć jedynie zobowiązania bieżące i wymagalne (czyli niewykonane). Dla osób słabo poruszających się w tej materii ta wypowiedź może wydawać się przekonywająca. A więc warto zatrzymać się nad jej sensem. Przytoczone stwierdzenie ogranicza kwotę długu do zaległych i niezapłaconych zobowiązań ze strony rządowej (i pozostałych instytucji publicznych). Pomija zobowiązania w dłuższym horyzoncie czasowym. Zarządzanie długiem publicznym musi koniecznie opierać się na ocenach tych zobowiązań w dalszej perspektywie; musi sięgać po przewidywania dotyczące narastania długu publicznego i jego konsekwencji. W przeciwnym przypadku zarządzanie długiem jest absolutnie niemożliwe. Wychodzi na to, że rząd (lub minister finansów) nie zarządza długiem publicznym Polski (lub czynią to pokątnie, czego raczej nie można traktować poważnie). Jednak w ramach "polityki śmieciowej" wydaje się to całkiem logiczne.
Co to oznacza? Koncentrowanie uwagi na obecnym stanie zadłużenia publicznego i "obcinanie" długu obciążającego następne lata prowadzi do... silnego wzrostu zadłużenia. Czyli przyczynia się do pogłębienia zapaści finansowej państwa. Chodzi o tzw. grzech fiskalizmu polegający na tym, że taka krótkowzroczność powoduje, iż obciążenia budżetowe rosną w latach dobrej koniunktury, zaś pod presją wysokich kosztów są ograniczane w latach dekoniunktury, czyli przebiegają procyklicznie. To zaś tworzy pułapkę zadłużenia, w którą wpada nie tyle rząd, ile całe społeczeństwo. Pośrednio dłużnikiem jest bowiem nie rząd, lecz społeczeństwo.
Dlatego wypada przypomnieć, że obecne standardy zarządzania zadłużeniem publicznym wyraźnie zakładają konieczność ujmowania tego zadłużenia w dłuższym horyzoncie czasowym. Tutaj ograniczę się jedynie do przypomnienia zalecenia MFW i Banku Światowego, iż "głównym celem zarządzania długiem publicznym jest zapewnienie, że potrzeby finansowe rządu i jego zobowiązania płatnicze są spełnione przy najniższych możliwych kosztach w perspektywie średnio- i długoterminowej, zgodnie z zasadą ostrożnego ryzyka". Trzeba wyraźnie podkreślić: "w perspektywie średnio- i długoterminowej", a nie doraźnie.
Manipulacje statystyczne
Radziwiłł w cytowanej odpowiedzi na interpelację poseł Sobeckiej uspokaja, że stosowana przez rząd definicja długu publicznego "jest zbieżna z definicją stosowaną przez Komisję Europejską w ramach procedury nadmiernego deficytu". Definicja - tak, ale metody liczenia - nie.
Metody liczenia zadłużenia publicznego w Polsce zdecydowanie naruszają unijną metodologię oceny długu publicznego, a ponadto są to naruszenia tendencyjne. Unijna metodologia opiera się na metodzie memoriałowej (czyli ewidencji faktycznych zobowiązań), w Polsce zaś przyjęto dla liczenia zadłużenia metodę kasową znacznie zmniejszającą kwotę tych zobowiązań (polegającą na pomijaniu odroczonych w czasie płatności). To zresztą było właśnie zasadniczym punktem sprzeciwu w raporcie Dobrowolskiego, który przypomina, że "realistyczne opisanie pozycji finansowej bardziej skomplikowanych podmiotów wymaga księgowości memoriałowej".
Czy mamy do czynienia w tym przypadku z "kreatywną księgowością"? Raczej z zalegalizowaniem "kreatywnej księgowości" i wykorzystaniem jej do upiększenia rzeczywistości.
W Polsce od dłuższego czasu płyną sygnały o dokonywanych manipulacjach statystycznych. Odpowiedzią rządu na podejrzenia i zarzuty jest odgórne milczenie. Po ujawnieniu tendencyjnego zaniżania długu publicznego Grecji Komisja Europejska (ściślej - Eurostat) zamierza bardziej rygorystycznie przyglądać się rozlicznym manipulacjom statystyczno-księgowym. Jak dotąd rząd Donalda Tuska nic sobie z tego nie robi. A sprawa jest poważna. Bez rzetelnej bazy informacyjnej rząd nie może realizować podstawowych funkcji w zakresie ochrony interesu publicznego. I nie realizuje.
Niepokojące wydaje się również to, że także NBP udzielił wyjaśnień dotyczących opracowania Jabłonowskiego, Müllera i Raffelhüschena w podobnym duchu (chociaż nie ciążą na nim zarzuty manipulacji). W niepodpisanym piśmie z 8 lipca br. czytamy, że ich opracowanie dotyczy "obliczenia potencjalnych zobowiązań, które mogą stanowić obciążenie budżetu w przyszłych okresach" (co jest oczywiste). Ale jednocześnie pada stwierdzenie, że to nic nadzwyczajnego, gdyż "podobne obliczenia przeprowadzone dla innych krajów wykazywały wyższy lub podobny poziom luki stabilności". Czyżby fakt, iż gdzieniegdzie wybuchają pożary, miał posłużyć za usprawiedliwienie zaniechania gaszenia pożaru własnego domu?
Czy to coś zmieni?
Zdaniem uważnych obserwatorów, ujawnienie rzeczywistej skali zadłużenia publicznego Polski powoduje, że obecny rząd jest już skończony. Jeśli się jeszcze trzyma, to wskutek słabej lub opóźnionej reakcji społeczeństwa. Społeczeństwo dało się poznać jako bardzo słabe pod względem wykształcenia i świadomości ekonomicznej. Wielu ludzi uwiodły neoliberalne hasła, w myśl których o sukcesie decydują wyłącznie indywidualne chęci i ambicje, niezależnie od sytuacji społecznej i ekonomicznej kraju. Ci ludzie stali się, choć najczęściej bezwiednie, sojusznikami pasożytów żerujących na majątku publicznym; zagranicznych i krajowych. Teraz ci ludzie będą płacić za swoją lekkomyślność i brak zrozumienia dobra wspólnego.
Chociaż może być jak w Grecji, w której kryzys rozpoczął się właśnie od nadmiernego (ukrywanego) długu publicznego. Rządy Konstantinosa Karamanlisa (przewodniczącego liberalnej Nowej Demokracji w latach 2004-2009, partii podobnej do Platformy Obywatelskiej) doprowadziły do niewypłacalności w sektorze publicznym, wystawiając Greków na atak spekulacyjny ze strony międzynarodowego kapitału finansowego. Teraz Antonio Samaras (nowy przewodniczący Nowej Demokracji) pierwszy zażądał postawienia odpowiedzialnych za kryzys przed Trybunałem Stanu, oskarżając ich o zdradę narodową.
W kręgach mających dobre rozeznanie w sytuacji społecznej i ekonomicznej Polski zaskoczenia nie widać. Z jednej strony miały one nadzwyczaj łatwe zadanie, gdyż fakty same wskakiwały im do ręki. Wystarczyła elementarna wiedza metodologiczna z zakresu ekonomii i historii gospodarczej, aby uchwycić rzeczywisty stan gospodarki. Ale z drugiej strony stało przed nimi nadzwyczaj trudne zadanie: skruszyć mur milczenia i arogancji rządu oraz mediów. To drugie przychodziło z trudem. Do czasu kiedy sprawy osiągnęły - niestety - skalę katastrofy. Czyli do dzisiaj.
Autor jest profesorem doktorem habilitowanym nauk ekonomicznych, pracownikiem naukowym Wyższej Szkoły Handlu i Finansów Międzynarodowych im. Jana Pawła II w Zielonej Górze, wieloletnim wykładowcą analizy koniunktury gospodarczej na Uniwersytecie Warszawskim.
