Przyjęcie traktatu lizbońskiego byłoby dalszym krokiem w przekształcaniu UE w jedno państwo kosztem narodowych demokracji
Traktat lizboński ustanowi nowy ład prawny w Unii Europejskiej w formie konstytucyjnej ponadnarodowej Federacji - zupełnie niepodobnej do obecnej Wspólnoty, za to podobnej do takich federacji, jak USA czy Niemcy. Federacja ta będzie stanowiła osobną formę, a przy tym nadrzędną dla jej 27 państw członkowskich. Zapisy z Lizbony uczynią zatem z ponad 500 mln mieszkańców 27 krajów rzeczywistych obywateli nowej Federalnej UE. Jednostka mogłaby być obywatelem państwa, a państwo miałoby swoich obywateli. Po ratyfikacji traktatu lizbońskiego zachowano by narodowe konstytucje oraz narodowe obywatelstwa, ale nowa konstytucja UE byłaby nadrzędna wobec 27 konstytucji narodowych.
Prawa narodów i obowiązki obywateli nowej Unii byłyby nadrzędnymi względem praw i obowiązków obywateli poszczególnych państw za każdym razem, gdy doszłoby do konfliktu między tymi dwoma. Każdy posiadałby dwa obywatelstwa - nie dwóch osobnych państw, ale na poziomach federalnym i prowincjonalnym/regionalnym jednego kraju, a raczej tworu aspirującego do tego miana - postlizbońskiej Unii Europejskiej. Owo dwoiste obywatelstwo na dwóch poziomach jednego państwa jest normalne w klasycznych federacjach. Od środka postlizbońska Wspólnota wyglądałaby jak kombinacja funkcjonująca na podstawie traktatów zawieranych między państwami. Z zewnątrz wyglądałoby to jak państwo jako takie.
Jeżeli traktat lizboński zostanie ratyfikowany, prawa narodów jako obywateli UE zostaną przedstawione w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, którą traktat lizboński uczyniłby po raz pierwszy prawnie wiążącą. W KPP znalazły się takie zapisy, jak prawo do życia, prawo do zawarcia związku małżeńskiego, prawo do równego traktowania, do wolności słowa i wolności zgromadzeń, prawa rodziny i dzieci, prawo do edukacji, prawo do strajku, prawo do posiadania prywatnej własności, etc. Prawa te już obowiązują na poziomie narodowych społeczeństw obywatelskich. Praktyczna zawartość owych praw jakichś 500 mln obywateli nowej Unii Europejskiej będzie określana i wypracowywana w oparciu o konkretne orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przez lata i dekady od momentu ewentualnej ratyfikacji traktatu lizbońskiego. Prawa obywateli UE miałyby pierwszeństwo przed jakimikolwiek innymi postanowieniami narodowych konstytucji odnoszących się do praw obywateli na poziomie narodowym - to zmiana, która mogłaby doprowadzić do konfliktu w niektórych wrażliwych obszarach praw człowieka. W przyznaniu dodatkowego, unijnego obywatelstwa mieszkańcom krajów członkowskich Unii Europejskiej, wprowadzeniu do systemu prawnego zapisów Karty Praw Podstawowych i przekazaniu Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości mocy decydowania o prawach unijnych obywateli chodzi bardziej o władzę niż o prawa. Byłby to dalszy, duży krok w przekształcaniu UE w jedno państwo kosztem narodowych demokracji i idącej z nimi w parze niepodległości poszczególnych krajów członkowskich.
1. Traktat lizboński wprowadzi konstytucję bardziej pośrednio niż bezpośrednio do ładu prawnego nowej Unii Europejskiej, którą ustanowi.
Poza kilkoma mniej istotnymi sprawami pod względem prawnym skutek wprowadzenia traktatu lizbońskiego będzie w rzeczywistości taki sam jak “Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy”, który głosujący we Francji i w Danii odrzucili w referendach w 2005 roku.
Zamiast unieważniać całkowicie obowiązujące traktaty europejskie i zastąpić je dokumentem formalnie zwanym “konstytucją”, traktat lizboński proponuje wprowadzić poprawki do dwóch istniejących traktatów i jednemu z nich nadać nową nazwę, tak że obydwa dokumenty mogłyby w sposób efektywny działać jak konstytucja i stworzyłyby dla Unii nową szatę prawną.
Pierwsze zdanie artykułu I-1 pkt 1 oryginalnego tekstu Konstytucji UE brzmi: “(…) niniejsza Konstytucja ustanawia Unię Europejską”. Zdanie to czyni całkiem jasnym, że proponuje się nową pod względem prawnym Unię. Z kolei zapis ten odpowiada następującym zapisom w art. 1 zmienionego Traktatu o Unii Europejskiej, który mógłby zostać zastąpiony przez traktat lizboński, jeżeli tenże zostałby ratyfikowany: “Niniejsza Konstytucja ustanawia Unię Europejską, której Państwa Członkowskie przyznają kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów. Unia koordynuje polityki Państw Członkowskich, zmierzające do osiągnięcia tych celów oraz wykonuje w trybie wspólnotowym kompetencje przyznane jej przez Państwa Członkowskie. (…) Podstawę Unii stanowi niniejszy Traktat oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwane dalej “Traktatami”). Oba te Traktaty mają taką samą moc prawną. Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym.”
Zarówno Traktat Konstytucyjny Unii Europejskiej, jak i traktat lizboński, który go zastąpił, dałyby nowej Unii Europejskiej konstytucyjną formę ponadnarodowej federacji, której ustanowienie miał na celu każdy z nich. Ratyfikację traktatu lizbońskiego wprowadzono by w następstwie konstytucyjnej i politycznej rewolucji w tym, co zwiemy dzisiaj Unią Europejską i w narodowym porządku konstytucyjnym 27 krajów członkowskich.
Obywatele krajów członkowskich i większość komentatorów w mediach są względnie nieświadomi tego stanu rzeczy, jako że cały proces jest okryty całunem oszustwa. Wyjaśnienie konstytucyjnej i politycznej różnicy między postlizbońską a prelizbońską Unią utrudnia fakt, że ta sama nazwa “Unia Europejska” jest używana dla określenia dwóch wspólnot, przed i po ratyfikacji Traktatu Reformującego, między którymi zachodzą głębokie konstytucyjne i polityczne różnice.
Obywatele krajów członkowskich może lepiej by zrozumieli, co się dzieje, jeżeli pozwolono by im głosować nad traktatem lizbońskim w referendach. Ale europejscy szefowie rządów i prezydenci zadecydowali podczas szczytu w grudniu 2007 r., że pod żadnym pozorem nie można zezwolić na przeprowadzenie powszechnego głosowania z obawy, że konstytucja UE zostanie po raz kolejny odrzucona, tym razem w postaci traktatu lizbońskiego. Jedynym wyjątkiem była Irlandia. W kraju tym nie można było uniknąć referendum ze względu na zapisy w irlandzkiej konstytucji.
Traktat lizboński niesie ze sobą konstytucyjną rewolucję poprzez wprowadzenie zasadniczych zmian w dwóch istniejących traktatach europejskich, “Traktacie o Unii Europejskiej” (TEU) oraz “Traktacie Ustanawiającym Wspólnotę Europejską” (TEC). Poprzedni utrzymałby swoją nazwę, podczas gdy ostatni zmieniłby ją na “Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej” (TFEU). Te dwa zmodyfikowane traktaty stałyby się wtedy de facto konstytucją postlizbońskiej Unii Europejskiej, którą by konstytuowały lub ustanawiały, mimo że formalnie nie używano by w stosunku do nich określenia “konstytucja”. Unia Europejska otrzymałaby tym sposobem konstytucję bardziej niebezpośrednio aniżeli pośrednio, jak zostało to zaproponowane w oryginalnym “Traktacie Ustanawiającym Konstytucję dla Europy” z 2004 r., który głosami Francuzów i Holendrów został odrzucony.
Podpisany w 1992 r. traktat z Maastricht, z którego wywodzi się obecna UE, był nazywany “Traktatem o Unii Europejskiej”, nie zaś traktatem unii, jako że Maastricht nie ustanawiało wyodrębnionej całości z osobowością prawną, która w sposób właściwy mogłaby być nazywana “unią”. Połączone traktaty, po wejściu w życie zapisów z Lizbony, ustanawiałyby jednakże prawdziwą europejską unię, zatem traktat lizboński byłby w konsekwencji “Traktatem Unii Europejskiej”.
Postanowienie traktatu lizbońskiego, że “Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym” (art. 1 poprawiony TEU) jasno mówi, że postlizbońska Unia Europejska będzie stanowiła zupełnie nową całość w porównaniu ze Wspólnotą Europejską, do której dołączały państwa członkowskie w traktatach akcesyjnych, a która po prostu przestanie istnieć. Jedną z trzech pierwotnych wspólnot europejskich, która pozostanie, będzie wtedy Europejska Wspólnota Energii Atomowej (EURATOM).
Kraje członkowskie po przyjęciu traktatu lizbońskiego utrzymałyby swoje narodowe konstytucje, jednakże byłyby one podrzędne względem nowej unijnej konstytucji. Jako takie nie byłyby już więcej konstytucjami suwerennych państw, podobnie jak poszczególne stany USA utrzymują swoje konstytucje, chociaż nadrzędną jest federalna Konstytucja Stanów Zjednoczonych.
Wszystkie 27 krajów członkowskich przyzna nowej Unii Europejskiej władzę, jako że zgodzą się one dobrowolnie uznawać nadrzędną rolę UE w przekazanych jej obszarach polityki, które obecnie znajdują się w gestii rządów poszczególnych państw. Gdzie jeszcze nowa Unia Europejska mogłaby uzyskać władzę? Ta tak zwana zasada nadania jest normalna we wszystkich klasycznych “wnioskowaniach uprzedzających” stworzenie federacji, takiej jak Stany Zjednoczone, dziewiętnastowieczne Niemcy, Szwajcaria, Kanada i Australia, gdzie pierwotnie niezależne kraje zgodziły się poddać swoją suwerenność wyższej władzy federalnej. Kontrastuje to z federacjami, które zostały ustanowione przez jednostkowe kraje przybierające formę federacji, na przykład Niemcy po II wojnie światowej, Rosja, Indie, Nigeria, etc., które mogą być postrzegane jako “zstępujące” federacje.
2. Traktat uprawni postlizbońską Unię Europejską do działania w charakterze państwa w relacjach z innymi krajami.
Aby zrozumieć dramatyczną zmianę konstytucyjną, którą wprowadzi traktat lizboński, należy wziąć pod uwagę, że to, co dzisiaj nazywamy Unią Europejską, nie jest państwem. Nie jest nawet odrębną prawną lub związkową całością, rządzącą się własnym prawem, ponieważ nie posiada osobowości prawnej, chociaż niektórzy twórcy ustaw zasugerowali, że posiada ona formę osobowości embrionalnej. Nie jest to forma dająca się oddzielić, lecz raczej “sąsiednia”, funkcjonująca obok 27 państw członkowskich. Nazwa “Unia Europejska” obecnie opisuje termin prawny oznaczający ogół stosunków między wszystkimi 27 państwami członkowskimi i ich narodami. Tytuł I obowiązującego obecnie “Traktatu o Unii Europejskiej”, wywodzący się z traktatu w Maastricht z 1992 r., który ustanowił obecną UE, dosyć jasno stwierdza, że “Unię stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem. Jej zadaniem jest kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między Państwami Członkowskimi oraz między ich narodami”.
Relacje te są właściwe zarówno dla obszaru “Wspólnoty Europejskiej”, na którym obowiązuje ponadnarodowe prawo europejskie, jak i “międzyrządowych” obszarów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa z jednej strony, a wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych z drugiej, gdzie kraje członkowskie dowolnie współpracują między sobą w kwestii utrzymania własnej suwerenności i gdzie nie sięgają prawa europejskie. Te różne obszary - lub “filary”, używając terminologii UE - zebrane razem tworzą to, co dzisiaj nazywamy Unią Europejską.
Traktat lizboński w sposób zasadniczy zmieniłby tę sytuację poprzez stworzenie konstytucjonalnie i politycznie nowej Unii, przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowej nazwy. W przeciwieństwie do obecnej Unii Europejskiej ta konstytucyjnie nowa UE będzie pod względem prawnym zupełnie oddzielną formą i nadrzędną względem krajów członkowskich, dokładnie tak jak Stany Zjednoczone stanowią osobną formę i nadrzędną względem Massachusetts czy Kansas, tudzież Republika Federalna Niemiec względem poszczególnych niemieckich landów.
Unia postlizbońska będzie podpisywała traktaty z innymi krajami na wszelkich płaszczyznach przyznanej jej władzy i w międzynarodowej społeczności będzie działała jak państwo. Będzie przemawiała na forum Narodów Zjednoczonych, przekazując ustalone stanowisko w kwestiach polityki zagranicznej, dokładanie tak samo jak w czasach sowieckich ZSRS zajmował miejsce w ONZ, równolegle z niektórymi wchodzącymi w jego skład krajami, jak np. Ukraina czy Białoruś, które również zasiadały w tej organizacji. Kraje członkowskie będą zobowiązane wspierać unijną politykę zagraniczną oraz politykę bezpieczeństwa “aktywnie i bez zastrzeżeń (…) w duchu lojalności i wzajemnej solidarności” (art. J1 pkt 4 poprawionego TEU). Słowo “lojalność” mówi jasno o tym, że w grę wchodzą tutaj związki konstytucyjne.
Traktat lizboński da również Unii Europejskiej prezydenta, ministra spraw zagranicznych noszącego tytuł wysokiego komisarza ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, ciała dyplomatyczne mające nosić miano służb ds. zewnętrznych oraz prokuratora. Nowa UE przystąpi do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, co już uczyniło wiele europejskich państw wewnątrz Unii i poza nią.
Ta postlizbońska Unia Europejska będzie stanowiła o większości naszych praw. Obecnie UE nie tworzy europejskich praw; czyni to Wspólnota Europejska. Mówiąc wprost, dzisiaj nie istnieje zatem żadne prawo Unii Europejskiej, jedynie prawo wspólnotowe. Uległoby to zmianie, jeżeli traktat lizboński zostałby ratyfikowany, jako że zapisy z Lizbony obaliłyby Wspólnotę Europejską i zastąpiły ją nową Unią, której prawa byłyby nadrzędnymi względem narodowych w przypadku zaistnienia konfliktu między tymi dwoma.
Zasada pierwszeństwa i nadrzędności prawa europejskiego nad prawami poszczególnych krajów członkowskich nie znalazła się wcześniej w żadnym z europejskich traktatów. Tymczasem art. I-12 pkt 6 odrzuconego “Traktatu Ustanawiającego Konstytucję Europejską” z 2004 r. wyrażał to jednoznacznie, podobnie zresztą jak i traktat lizboński poprzez powoływanie się w “Deklaracji 17 dotyczącej pierwszeństwa” na oparte na precedensach prawo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Przez lata prawo to wypracowało zasady: (a) nadrzędności prawa Unii Europejskiej nad narodowym, (b) jego bezpośredniego obowiązywania na terytoriach krajów członkowskich, nawet jeżeli nie zostało formalnie przyjęte przez narodowe parlamenty i (c) konstytucyjnego charakteru porządku prawnego, z którego wywodzi się prawo europejskie.
Jeżeli traktat lizboński miałby zostać przyjęty, prawo europejskie i narodowe zajmowałyby się różnymi obszarami i różnymi rodzajami spraw, jak jest to przyjęte w federacjach, gdzie prawa są stanowione na poziomie federalnym oraz prowincjonalnym czy regionalnym. Zapisy z Lizbony dałyby Unii Europejskiej władzę do tworzenia ponadnarodowych praw, które byłyby wiążące dla krajów członkowskich oraz ich obywateli w około 30 nowych obszarach, władzę w których odbierze narodowym parlamentom oraz wybierającym owe parlamenty obywatelom. Dzięki nowym obszarom władzy Unia Europejska będzie mogła podejmować decyzje odnośnie do wielu szczegółowych zagadnień. Łącznie będzie około 68 obszarów czy zagadnień, w których państwa członkowskie decydują obecnie w sposób indywidualny i w których po wprowadzeniu w życie zapisów z Lizbony utracą prawo weta oraz prawo do podejmowania decyzji.
3. Ogrom konstytucyjnej zmiany proponowany przez ustalenia z Lizbony nie jest w zasadzie brany pod uwagę z powodu tego samego określenia “Unia Europejska”, jakie będzie używane zarówno przed, jak i po wprowadzeniu w życie traktatu reformującego oraz ze względu na dziwaczny pomysł “obywatelstwa” UE, które przynajmniej w charakterze czysto narodowym i symbolicznym - już zostały wprowadzone przez traktat z Maastricht z 1992 roku. Jednakże traktat lizboński zmieniłby zasadniczo konstytucyjną naturę samej Unii, konstytucje poszczególnych krajów członkowskich oraz charakter obywatelstwa UE.
Zmiana w konstytucyjnej i politycznej naturze Unii, jej krajów członkowskich oraz ich obywateli zostałaby dokonana w czterech logicznych krokach prawnych, które są ujęte w traktacie lizbońskim.
(a) Zapisy z Lizbony po raz pierwszy ustanowiłyby Unię Europejską z pełną osobowością prawną i z w pełni niezależnym korporacyjnym istnieniem we wszystkich obszarach, tak że Unia postlizbońska byłaby w stanie funkcjonować jako państwo znajdujące vis-?-vis innych krajów i rzeczywista państwowość dla swoich własnych obywateli (art. 47 poprawionego TEU; cf. art. 281 TEC);
(b) Nowa Unia Europejska zastąpi istniejącą Wspólnotę Europejską, a także przejmie całą posiadaną przez nią władzę oraz wszystkie instytucje (art. 1 poprawionego TEU). Przejęłaby również “międzyrządowe” uprawnienia w sferach ścigania przestępczości, wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, podobnie jak i polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, które obecnie znajdują się poza zasięgiem prawodawstwa europejskiego, pozostawiając temu ostatniemu jedynie dziedziny wspólnotowej polityki zagranicznej oraz politykę bezpieczeństwa i obrony poza zasięgiem ponadnarodowej władzy (Nagłówek 1 TFEU; Nagłówek V poprawionego TEU);
(c) Skutkiem tego będzie przyznanie zunifikowanej konstytucyjnej struktury nowej Unii, którą traktat lizboński ustanowi lub ustali. Wspólnota Europejska zniknie, natomiast wszystkie sfery polityki publicznej wejdą do zakresu ponadnarodowego prawodawstwa Unii Europejskiej w takim samym stopniu jak w jakiejkolwiek konstytucjonalnie zjednoczonej federacji (art. 4.1 i art. 5 poprawionego TEU i artykuły 1-6 TFEU). Można użyć sformułowania “potencjalnie”, ponieważ w przyszłości w dalszych traktatach między poszczególnymi państwami będzie się wymagać, aby przekazały mniejszość posiadanych jeszcze uprawnień prawodawczych nowej Unii, albo wycofania uprawnień z poziomu ponadnarodowego i przekazania ich państwom członkowskim, coś co dotychczas nigdy nie miało miejsca. W warunkach obowiązywania zapisów traktatu lizbońskiego ponadnarodowe akty legislacyjne nie zostaną jeszcze przekazane do sfery wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a nowy traktat będzie musiał to zmienić. Jednakże Komisja Europejska, kluczowe ponadnarodowe ciało, będzie mogła za pośrednictwem najwyższego komisarza zaproponować, aby do traktatu lizbońskiego wprowadzić zapis dający jej prawo inicjatywy ustawodawczej na polu polityki zagranicznej, zatem nawet w świetle art. 31.2 poprawionego TEU faktyczna “ponadpaństwowość” zostanie tu osiągnięta;
(d) Traktat lizboński uczyni z 500 mln Europejczyków rzeczywistych obywateli nowej federalnej Unii, którą traktat by ustanowił (art. 9 poprawionego TEU i art. 20 TFEU), ze wszystkimi tego implikacjami degradowania ich obecnego osobistego statusu jako obywateli państw członkowskich ponadnarodowej Federacji Europejskiej, której od tego momentu stali się również obywatelami. Tym sposobem wszyscy zostaniemy na przyszłość obdarzeni rzeczywistym podwójnym obywatelstwem, tak jak we wspomnianych klasycznych federacjach.
4. Traktat lizboński uczyni nas po raz pierwszy prawdziwymi obywatelami nowej Unii Europejskiej, zamiast nierzeczywistymi, symbolicznymi i honorowymi, jak ma to miejsce obecnie. Używając słownictwa z zakresu prawa konstytucyjnego, zapewni to postlizbońskiej Unii nowe źródło demokratycznej legitymacji. Wielkość populacji stanie się z kolei zasadniczą bazą dla tworzenia prawa w UE, tak jak w każdym zunifikowanym kraju o wspólnym obywatelstwie.
Jednostka może być jedynie obywatelem państwa, a wszystkie państwa muszą mieć swoich obywateli. Państwo musi posiadać osobowość prawną lub działać oddzielnie poza obywatelami, a w przypadku federacji musi mieć również oddzielną formę, konstytucyjnie nadrzędną w stosunku do wchodzących w jej skład krajów. Obywatelstwo Unii Europejskiej stanowi obecnie “uzupełnienie” narodowego obywatelstwa (art. 17 TEC), to ostatnie zaś ma wyraźnie pierwszeństwo przede wszystkim z tego powodu, że obecna Unia Europejska nie jest państwem ani nawet korporacyjną odrębną całością, której członkami mogą być jednostki. Nasze “uzupełniające” obywatelstwo obecnej UE jest przez to nierzeczywiste, symboliczne czy honorowe. Pod względem prawnym nie zostało oddzielone od narodowego wyraźne, nie jest to obywatelstwo na własnych prawach, a jedynie dodające pewne prawa i obowiązki.
Poprzez przekształcenie prawnego charakteru Unii Europejskiej traktat lizboński zmieniłby równocześnie znaczenie obywatelstwa Unii Europejskiej. Traktat usunąłby słowo “uzupełnia” w zdaniu “Obywatelstwo Unii uzupełnia obywatelstwo krajowe”, tak że poprawione zdanie brzmiałoby: “uzupełnia obywatelstwo krajowe” zastępuje się wyrazami “ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego” (art. 9 poprawionego TEU i art. 20 TFEU). Nie zastąpi ono naszego narodowego obywatelstwa, lecz uczyni nas po raz pierwszy rzeczywistymi obywatelami rzeczywistej Unii Europejskiej jako dodatku do naszego statusu obywateli.
Byłoby to prawdziwe dwoiste obywatelstwo - nie dwóch różnych krajów, lecz dwóch różnych poziomów jednego kraju - tak jak jest to przyjęte w federacjach, których proces zakładania rozpoczyna się od wnioskowania uprzedzającego przez kraje składowe poddające swoją suwerenność zwierzchniej całości, jak miało to miejsce w historii w przypadku USA, dziewiętnastowiecznych Niemiec, Szwajcarii, Kanady i Australii. To przekształcenie po raz pierwszy dałoby 500 milionom mieszkańców krajów członkowskich Unii Europejskiej rzeczywiste obywatelstwo, które byłoby wyraźne i odrębne w stosunku do obywatelstwa państw narodowych. Obywatele poszczególnych landów federacji niemieckiej posiadaliby wtedy obywatelstwo potrójne.
Związane z obywatelstwem nowej Unii prawa i obowiązki byłyby nadrzędne w stosunku do tych obowiązujących obywateli Irlandii w przypadku każdego konfliktu między tymi dwoma rodzajami obowiązków ze względu na nadrzędność prawa UE nad prawem i konstytucjami narodowymi.
Preambuła “Traktatu o Unii Europejskiej” odnosi się do celu: “ustanowić obywatelstwo wspólne dla obywateli swych krajów”. Jako że w stosunkach międzynarodowych większość państw uznaje, że jednostka może mieć jedynie obywatelstwo jednego kraju, jest prawdopodobne, iż z czasem rozwinie się tendencja do uznawania przez poszczególne kraje obywatelstwa Unii Europejskiej jako pierwszorzędnego i ostatecznego w międzynarodowych relacjach, zamiast narodowego, w szczególności jeżeli zostanie powołana sieć ambasad UE oraz unijnych służb dyplomatycznych w celu reprezentowania na arenie międzynarodowej interesów obywateli, a to właśnie przewiduje traktat lizboński.
Istotną federalistyczną cechą postlizbońskiej UE stanowiłoby to, że jej prawa byłyby ustanawiane przede wszystkim na bazie łącznego rozmiaru populacji, jak w każdym integralnym państwie o wspólnym ogóle obywateli, nie zaś na podstawie ważonych głosów krajów członkowskich, jak ma to miejsce obecnie. W tej chwili europejskie prawa są ustanawiane kwalifikowaną lub ważoną większością głosów krajów członkowskich - 255 z 345 - przy czym każdemu krajowi przysługuje taka sama liczba głosów, a projekt zostaje przyjęty, kiedy opowie się za nim większość krajów członkowskich. Z chwilą wprowadzenia w życie traktatu lizbońskiego prawa UE będą ustanawiane przez 15 lub więcej państw spośród wszystkich 27, tak aby łączna suma liczby ludności krajów głosujących stanowiła 65 proc. całości unijnej populacji (art. 16.4 poprawionego TEU).
Liczba obywateli będzie zatem pierwszorzędnym czynnikiem decydującym o przyjęciu lub odrzuceniu proponowanego prawa, chociaż głosy będą oddawane przez rządowych ministrów w Radzie Ministrów UE, nie zaś bezpośrednio przez obywateli czy wybranych przez nich reprezentantów. Wśród nich ludność Niemiec i Francji stanowi łącznie blisko jedną trzecią populacji UE, zatem przyjęte w traktacie kryterium w sposób znaczący podniesie rzeczywistą wagę ich głosu oraz głosu innych dużych krajów członkowskich w stanowieniu unijnego prawa, jednocześnie zaś zmniejszy wagę głosu krajów mniejszych. Na przykład z chwilą wprowadzenia w życie zapisów traktatu lizbońskiego rzeczywista waga głosu Niemiec wzrośnie z obecnych 8 proc. przy Traktacie Nicejskim do 17 procent, Francji - z 8 do 13 proc., Wielkiej Brytanii i Włoch - z 8 do 12 proc. dla każdego z tych krajów, podczas gdy waga głosu Republiki Czech zmniejszy się z 3,5 proc. do 2 proc., natomiast Irlandii - z 2 do 0,8 procent.
Traktat lizboński wstawi nowy artykuł 10 do poprawionej wersji Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym funkcjonowanie Unii będzie oparte na demokracji pośredniej. Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie unijnym w Parlamencie Europejskim. Kraje członkowskie natomiast są reprezentowane w Radzie Europejskiej przez głowy państw lub rządów, natomiast w Radzie przez ich własne rządy. Ta klauzula wyraźnie konstytuuje alternatywne źródło legitymacji demokratycznej, która wyłącza prawo rządów narodowych do bycia przedstawicielami swojego elektoratu w Unii Europejskiej. Warto porównać tę formułę traktatu lizbońskiego z tym, co obecnie stanowi podstawę Unii Europejskiej, w oparciu o traktat z Maastricht (art. 6 TEU), a więc, że Unia jest oparta na zasadach wolności, demokracji, poszanowania dla praw człowieka i podstawowych wolności oraz na zasadzie praworządności, zasadach, które są wspólne dla krajów członkowskich. Wydaje się słuszne stwierdzenie, że traktat lizboński wyznacza jakościowo nowy etap w stopniowej ewolucji instytucjonalnej struktury dalekiej od europejskich państw narodowych, które powoli kładą nacisk na to, aby idea demokratycznej legitymacji była rozwijana niezależnie od krajów członkowskich przez instytucje na poziomie UE.
Koncepcja bezpośredniego demokratycznego mandatu obywatelskiego dla nowej postlizbońskiej Unii Europejskiej jest wzmocniona poprzez zachęcenie przez ten sam artykuł do rozwoju partii politycznych na poziomie europejskim, które po części byłyby fundowane przez Komisję Unii Europejskiej. Wyrażono to w zapisie: “Partie polityczne na poziomie europejskim są ważnym czynnikiem integracji w ramach Unii. Przyczyniają się one do kształtowania świadomości europejskiej i wyrażania woli politycznej obywateli Unii” (art. 138a poprawionego TEU).
Jest to również uwydatnione przez zobowiązanie nałożone na Komisję UE, aby pominąć rządy narodowe. “Instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim” (art. I-47.2 poprawionego TEC).
Traktat lizboński uczyni członków Parlamentu Europejskiego, którzy zgodnie z obowiązującymi obecnie traktatami są “przedstawicielami” państw tworzących Wspólnotę (art. 189 TEC), “przedstawicielami” obywateli Unii (art. 14.2 poprawionego TEU). Ilustruje to żywo konstytucjonalną zmianę, którą wprowadzi traktat lizboński do obecnej Unii Europejskiej państw narodowych i ludów nowej Unii Federalnej obywateli Europy oraz ich narodowych państw - te ostatnie będą odtąd ograniczone w sposób konstytucjonalny i polityczny do realnego prowincjonalnego lub regionalnego statusu wewnątrz nowej postlizbońskiej Unii.
5. Traktat lizboński wyposaży obywateli nowej Unii w kodeks praw obywatelskich - Kartę Praw Podstawowych.
Wszystkie państwa mają kodeksy określające prawa ich obywateli. Europejska Karta Praw Podstawowych będzie dokumentem współtworzącym Federację UE. Karta zacznie obowiązywać z chwilą przyjęcia traktatu lizbońskiego i będzie miała taką samą wartość prawną jak traktaty. To pogłębi koncepcję, że obywatele UE mają prawa i obowiązki zdefiniowane przez samą UE, a stojące ponad tymi związanymi z ich narodowym obywatelstwem. W rzeczy samej wciela to w życie koncepcję, że Unia Europejska decyduje o prawach obywateli europejskich ponad granicami ich krajów i jest ich gwarantem.
Postanowiono, że KPP będzie się łączyła dla unijnych instytucji oraz krajów członkowskich z implementacją unijnego prawa (KPP, art. 51). To ograniczenie do prawa UE i do instytucji jest jednakże nierealistyczne, ponieważ: (a) zasady nadrzędności i jednolitości unijnego prawa oznaczają, że kraje członkowskie nie tylko że będą związane Kartą Praw Podstawowych, po tym jak implementują prawo UE, lecz również interpretacją i zastosowaniem ich narodowych praw w zgodności z prawami Unii (vide wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości); i (b) KPP wytycza podstawowe prawa obywateli UE w obszarach, w których Unia obecnie nie posiada kompetencji, tj. zniesienie kary śmierci, obrona praw obywateli w procesach karnych.
Poza tym jeżeli traktat lizboński zostanie ratyfikowany, prawo Unii będzie wymagało, aby prawa ujęte w KPP zostały zagwarantowane 500 milionom obywateli po raz pierwszy przez wzgląd na ich godność jako rzeczywistych obywateli UE. Byłyby częścią ich uprawnień obywatelskich. W przeciwnym bowiem wypadku Karta nie miałaby większego sensu. Oczekuje się, że poszczególne kraje członkowskie, dokonując implementacji prawa UE do porządku prawnego, dokonają również obok tego implementacji praw narodów jako obywateli Unii wraz z ich prawami, jako obywateli własnych państw.
Unia Europejska posiada już kompetencje w dziedzinie praw człowieka w postaci Trybunału Sprawiedliwości, który w świetle obecnie obowiązujących traktatów ma prawo orzekać w takich sprawach jak równość i dyskryminacja. Tym sposobem uczynienie Karty Praw Podstawowych prawnie wiążącą nie rozszerza władzy czy kompetencji jako takich, jak zapisano w art. 6.1 poprawionego TEU. To, co zmienia traktat lizboński, to przekazanie Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości dużo szerszego zakresu praw człowieka i praw obywatelskich dla dokonania ich interpretacji i decydowania o nich.
Jeżeli traktat lizboński zostanie ratyfikowany, można jedynie oczekiwać, że z czasem Komisja UE zacznie przejmować inicjatywę prawodawczą, aby zapewnić jednolitą implementację i zagwarantować klauzulę zawartych w KPP podstawowych praw obywateli UE, niezależnie od kraju członkowskiego, z którego pochodzą. Obywatele nowej Unii nie będą zapewne domagali się mniej. Amerykańska historia prawa konstytucyjnego daje wystarczający dowód potencjału radykalnej “federalizacji” jurysdykcji Sądu Najwyższego USA nad prawami fundamentalnymi. Wydaje się czymś realistycznym oczekiwać, że w postlizbońskiej UE będzie podobnie.
6. Możliwe konflikty między naszymi prawami jako obywateli UE a naszymi prawami jako obywateli krajów Unii.
Należy wziąć pod uwagę, że władza Unii Europejskiej do decydowania o naszych prawach jako obywateli UE umożliwi Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości ingerencję w praktycznie każdy obszar życia i społeczeństwa, jako że kwestie związane z prawami człowieka są podnoszone dosłownie wszędzie: prawo do życia, prawo rodzinne, prawa do posiadania własności, prawo do sukcesji, prawo pracy, prawa dzieci, prawa do zdrowia i edukacji, swobody praktyk religijnych, prawo do środków prawnych, etc.
Sąd UE jest już znany z kompetencyjnych nadużyć, jako że używa prawa precedensowego w celu rozszerzenia władzy UE oraz granic własnej jurysdykcji do największego, możliwego obszaru, redukując tym samym w trakcie tego procesu władzę narodowych sądów, parlamentów i konstytucji. Upoważnienie go do podejmowania decyzji w zakresie wszystkich praw 500 milionów obywateli na poziomie ponadnarodowym byłoby olbrzymim rozszerzeniem jego władzy.
Przyjęte w krajach członkowskich standardy praw człowieka nie są na tyle ułomne, aby wymagały, by ponadnarodowy Trybunał Sprawiedliwości tworzył nadrzędne normy lub usiłował narzucić jednolity standard prawny we wszystkich krajach UE. Wiele praw obywateli UE określonych KPP i czynionych wiążącymi przez traktat lizboński brzmi wspaniale, jeśli chodzi o terminologię i walory retoryczne - za wyjątkiem tego, że obywatele już je posiadają, są zawarte w krajowym prawodawstwie i w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Krok ten ma więcej wspólnego z władzą aniżeli z prawami. Wszystkie krajowe konstytucje zawierają prawa obywateli i ustanawiają instytucję Sądu Najwyższego, aby wydawał wyroki. Zatem Unia Europejska również chce mieć taki sąd, ponieważ dąży do przekształcenia się w kraj federalny. To historyczne doświadczenie wielonarodowej Federacji, do czego aspiruje Unia Europejska, oznaczałoby standardy wspólnych praw człowieka, wprowadzonych przez centralną legislaturę i Federalny Sąd Najwyższy, co może stanowić silną broń w narzucaniu jedności ogólnoterytorialnej i podporządkowania narodowych i lokalnych sądów oraz konstytucji władzy centralnej.
Karta Praw Podstawowych usiłuje narzucić jednolitość standardów prawnych na terytorium całej Unii Europejskiej mimo znaczących różnic w wartościach między krajami, dokładnie tak jak UE próbuje ustanowić jednolite prawa ekonomiczne i wspólny rynek handlu. Wszystko po to, aby uczynić ekonomiczne względy praktyczne kluczowym kryterium w zagadnieniach związanych z prawami człowieka.
Wprawdzie istnieje szeroki konsensus między krajami członkowskimi UE w kwestii istoty praw człowieka, nie ma jednak porozumienia w najbardziej wrażliwych obszarach. Na przykład w przypadku procesu sądowego, zasady domniemania niewinności do chwili udowodnienia winy i podejmowania środków prewencyjnych w postaci wyjęcia spod prawa bez koniecznego procesu w jednych państwach UE istnieją, w drugich zaś nie. Takie sprawy jak prawo sukcesji, prawo rodzinne, prawa odnoszące się do dzieci, małżeństwa i edukacji, pomocy prawnej, badań nad komórkami macierzystymi, prostytucji, narkotyków, aborcji, eutanazji, stosowania cenzury, stosunku do Boga i religii oraz wiele innych różnią się w sposób znaczący między poszczególnymi krajami UE. Byłoby totalnie niedemokratyczne, aby Unii Europejskiej przyznano w tych obszarach władzę narzucania ujednoliconych standardów na całym terytorium poprzez uprawomocnienie zapisów Karty przy przyjęciu konstytucji, co proponuje traktat lizboński.
Artykuł 52 Karty Praw Podstawowych dopuszcza ograniczenia w wykonywaniu praw i wolności narzuconych tym dokumentem jedynie, jeżeli są konieczne i rzeczywiście pokrywają się z uznawanymi przez Unię wspólnymi celami. Próbowałoby to narzucić szeroką możliwość ograniczenia przez UE praw zawartych w KPP ze względu na korzyść polityczną. Jeżeli prawo jest “fundamentalne”, powinno być wiążące we wszystkich okolicznościach. Jakim sposobem sąd, nawet Trybunał UE, może nie uwzględnić prawa fundamentalnego lub pozwolić, by zostało ono ograniczone w interesie UE, nawet bez wyrażenia zgody przez kraje członkowskie?
Zasada nadrzędności naszych praw jako obywateli UE w jakiejkolwiek sytuacji konfliktu czy napięcia na linii z naszymi prawami jako obywateli państw narodowych byłaby stosowana do wszystkich naszych praw. W przypadku konfliktu między UE a narodowymi standardami praw człowieka nikt nie może powiedzieć dogmatycznie z góry, w jaki sposób Europejski Trybunał Sprawiedliwości może rozwiązać taki konflikt. Można jednakże przypuszczać, że byłoby nieprawdopodobieństwem zadecydować, iż prawa obywateli UE, którzy mogą być zarówno Irlandczykami, jak i Czechami, różniłyby się od praw obywateli UE będących Brytyjczykami, Niemcami, Polakami, etc. Powodem jest to, że prawa UE wszystkich 500 mln obywateli muszą być przypuszczalnie takie same, niezależnie od poszczególnych różnic w niektórych klauzulach praw człowieka na poziomie narodowym. To właśnie w taki sposób amerykański Sąd Najwyższy dążył do decydowania odnośnie do dokonywania zmian w klauzulach dotyczących praw człowieka na lokalnym poziomie stanowym w USA.
Najlepszym sposobem poradzenia sobie z ogólnoeuropejskimi zagadnieniami praw człowieka byłaby decyzja UE o ograniczeniu się do egzekwowania wspólnych standardów praw człowieka do tego, jak interpretuje je Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który właśnie w tym celu został powołany przez wszystkie kraje europejskie, nie tylko te należące do Unii Europejskiej. Tym sposobem w Europie byłby jeden kodeks praw człowieka, natomiast przyjmowanie kodeksu praw człowieka nie mogłoby posłużyć jako instrument przekształcenia UE w państwo.
Innym czynnikiem, który należy rozpatrzyć w odniesieniu do Karty, jest to, że przeniesienie maksymalnej ochrony praw ludzi do UE, jako stojące w sprzeczności z prawem krajowym oraz orzeczeniami Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, mogłoby łączyć się z dalszym proceduralnym przeciąganiem spraw i dodatkowymi kosztami, jakie musiałaby ponieść jednostka, a to jedynie po to, aby podnieść status Unii i jej Trybunału Sprawiedliwości. Działoby się to bez przyznawania korzyści jednostkom i w żaden sposób nie wzmacniałoby praw obywatelskich krajów członkowskich Unii Europejskiej.
Karta Praw Podstawowych zawiera liczne prawa społeczne i ekonomiczne, takie jak prawo do opieki zdrowotnej, edukacji oraz pomocy społecznej i mieszkaniowej. Jednakże artykuł II-11 pkt 2 mówi: “Niniejsza Karta nie rozszerza zakresu stosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji lub zadań dla Unii ani nie zmienia kompetencji i zadań określonych w innych częściach Konstytucji”.
Jeżeli Unia nie ma żadnej władzy ani środków, którymi by wprowadzała owe korzyści lub za pomocą których by ich przestrzegała, po co czynić ją prawnie wiążącą w połączeniu z traktatem lizbońskim? Zgodnie z naszym doświadczeniem z przeszłości brak zasad ujętych traktatem dla niektórych zawartych w zestawieniu praw może nie wystarczyć do powstrzymania Trybunału Sprawiedliwości od narzucenia krajom członkowskim obowiązku stosowania wszystkich klauzul Karty - nawet w tym przypadku mamy do czynienia z niepoznanymi jeszcze wodami morza prawa.
Jak w przypadku całości prawa społecznego w UE, Karta Praw Podstawowych, jeżeli stanie się wiążąca w prawie UE przez konstytucję lizbońską, będzie miała skutki ekonomiczne. Narzuciłaby bowiem wyższe koszty firmom prowadzącym interesy poprzez nałożenie dodatkowych zobowiązań wobec Unii, ponad tymi względem narodowych rządów. Jak z wszystkimi tymi środkami, jakkolwiek pożądane by one były same w sobie, dotknęłyby bardziej kraje biedniejsze niż te bogatsze, dotknęłyby słabsze firmy bardziej aniżeli te silne, i tym sposobem mogłyby odbić się na poziomie bezrobocia i perspektywach wzrostu ekonomicznego w słabszych i uboższych narodowych i regionalnych gospodarkach.
7. Traktat lizboński przewiduje, że postlizbońska UE przystąpi do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka tak jak każdy kraj Starego Kontynentu.
Traktat lizboński przewiduje, że postlizbońska UE, teraz wyposażona w swoją własną osobowość prawną, tak jak każdy inny kraj przystąpi do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, do której przystąpiły już wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej, podobnie zresztą jak większość państw Starego Kontynentu (art. 6.2 poprawionego TEU). Jednocześnie Deklaracja 2 mówi, że przystąpienie UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka powinno zostać przeprowadzone w taki sposób, aby zachować szczegółowe zapisy prawa unijnego. Przypuszczalnie odnosi się to do zasady nadrzędności i bezpośredniego oddziaływania prawa Unii. Deklaracja posuwa się do zalecenia, aby “regularny dialog” prowadzony między Trybunałem Sprawiedliwości UE z siedzibą w Luksemburgu oraz Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu był “wzmocniony” przez przystąpienie Unii do Konwencji.
Przypuszczalnie będzie to implikowało klauzulę o możliwości odwołania się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który prowadzi sprawy ujęte w Konwencji, od decyzji w kwestiach dotyczących praw człowieka Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na obszarach objętych Konwencją. Konwencja Praw Człowieka obejmuje znacznie węższy zakres praw aniżeli Karta Praw Podstawowych, zatem Europejski Trybunał Sprawiedliwości pozostałby najwyższą instancją apelacyjną dla obywateli UE w odniesieniu do tych praw obywatelskich, które nie są objęte Konwencją. Wydaje się to prawdopodobną płaszczyzną konfliktu w praktyce sądowej obydwu trybunałów.
8. Traktat wprowadza prawo, że postlizbońska UE zachowa prawo do stosowania kary śmierci jedynie w czasie wojny lub zagrożenia konfliktem zbrojnym.
Artykuł 6 poprawionego traktatu lizbońskiego mówi, że “Prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, określających źródła tych postanowień”.
Unijna Karta Praw Podstawowych (art. 2) wyklucza stosowanie kary śmierci pod hasłem prawa do życia. W tym samym czasie w dążeniu do tego, aby postlizbońska UE przystąpiła do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, traktat lizboński dąży do tego, aby UE przystąpiła do protokołu 6 Konwencji, która pozwala krajom-sygnatariuszom na stosowanie kary śmierci w okresie wojny i permanentnego zagrożenia wojną, natomiast protokół 13 delegalizuje stosowanie kary śmierci niezależnie od okoliczności, a do niego poszczególne kraje członkowskie UE przystąpiły.
Jasno wynika to z “Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych”. Protokół będzie funkcjonował jako klucz do interpretacji tej Karty przez sądy unijne oraz krajowe.
Z tego wynika, że rozważana postlizbońska, zrzeszona Unia zarezerwuje dla siebie prawo do użycia kary śmierci w czasie wojny, przypuszczalnie dla ponadnarodowej armii europejskiej - odwołując się do “wspólnej obrony” - której powstanie w przyszłości przewiduje traktat (art. 42.2 poprawionego TEU), kiedy i jeżeli dojdzie do wprowadzenia go w życie.
Prof. Anthony Coughlan
tłum. Anna Wiejak
Tytuł pochodzi od redakcji.
Profesor Anthony Coughlan jest emerytowanym wykładowcą w Katedrze Polityki Społecznej w Kolegium Trójcy w Dublinie, dyrektorem The National Platform for EU Research and Information Centre oraz przewodniczącym Fundacji na rzecz Demokracji w UE z siedzibą w Brukseli. Sprzeciwiał się m.in. włączeniu Irlandii do wspólnego rynku oraz rozszerzaniu kompetencji Unii Europejskiej.
Za: Nasz Dziennik, Wtorek, 10 marca 2009, Nr 58 (3379)
Źródło: www.bibula.com
