Sen. Andrzejewski: Artykuł 48 Traktatu Lizbońskiego
Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Traktatu Lizbońskiego
Środa, 04 listopada 2009
OŚWIADCZENIE
W związku z ratyfikowaniem przez konstytucyjne organy Państwa Polskiego Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską 12 senatorów w osobach:
- Piotr Ł.J. Andrzejewski,
- Dorota Arciszewska-Mielewczyk,
- Jerzy Chróścikowski,
- Janina Fetlińska,
- Stanisław Kogut,
- Władysław Ortyl,
- Ryszard Bender,
- Krzysztof Majkowski,
- Stanisław Piotrowicz,
- Zbigniew Cichoń,
- Czesław Ryszka,
- Zbigniew Romaszewski,
uznaje Traktat z Lizbony za niezgodny z art. 8 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej to jest zasadą prymatu Konstytucji RP nad prawem U.E. i prymatu woli konstytucyjnych organów Państwa Polskiego co do przekazywania niektórych kompetencji Państwa Polskiego organom Unii Europejskiej - i w tym zakresie otwiera do podpisu Paniom i Panom Senatorom wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia niezgodności umowy międzynarodowej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Treść wniosku i lista do ewentualnego jego podpisu znajduje się u sen. Piotra Łukasza Andrzejewskiego w Komisji Kultury i Środków Przekazu.
TREŚĆ WNIOSKU PONIŻEJ
Warszawa, dnia .... 2009 r.
TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY
Al. Jana Christiana Szucha 12 a
00-918 Warszawa
Wnioskodawca:
Grupa senatorów VII kadencji
według załączonej listy
Adres do korespondencji:
Piotr Łukasz J. Andrzejewski
ul. Wiejska 4/6/8
00-902 Warszawa
WNIOSEK
w sprawie stwierdzenia niezgodności umowy międzynarodowej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej
Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 188 pkt. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 68, poz. 483 z późn. zm., dalej jako: Konstytucja RP) wnosimy o stwierdzenie, że art. 1 pkt 56 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (2007/ C 306/ 01), w zakresie nadania nowego brzmienia art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej, w związku z art. 2 pkt 12, 13 i 289 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., w zakresie dodawanych art. 2a ust. 2 (nowy art. 2 ust. 2), art. 2b ust. 2 (nowy art. 3 ust. 2), art. 2f (nowy art. 7) oraz nowego brzmienia art. 308 (nowy art. 352) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest w niezgodny z art. 8 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji RP.
***
Do reprezentowania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z prawem modyfikowania wniosku oraz udzielania dalszych pełnomocnictw, wnioskodawcy upoważniają senatora Piotra Łukasza J. Andrzejewskiego.
Uzasadnienie
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swego orzeczenia z dnia 11 maja 2005 r. (sygn. akt k 18/04), stojąc na gruncie jednolitości systemu prawnego bez względu na to czy konstytuujące go źródła prawa powstały jako uregulowania międzynarodowe (o różnym zasięgu i charakterze) objęte konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa czy wynikające ze stanowionego prawa krajowego zajął stanowisko co do nadrzędności Konstytucji RP przy przekazywaniu kompetencji (zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji) organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu i warunków konstytucyjności takiego przekazania.
Art. 90 ust. 1 Konstytucji stwierdza, że Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.
Zasada legalizmu obowiązująca w całym systemie prawa krajowego i międzynarodowego w sposób komplementarny stanowi, że nie domniemywa się rozszerzonej czy niedookreślonej kompetencji organu uprawnionego ponad to, co ściśle określa się jako materię przekazaną w zakresie jednoznacznie wyspecyfikowanym prawem materialnym (ius strictum).
W przywołanym orzeczeniu zasada ta znajduje zastosowanie przez potwierdzenie, że przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc tak precyzyjne określenie dziedzin, jak i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem.
Konstytucja pozostaje – z racji swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach”. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania.
Można stąd wywieść, iż Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zobowiązania wynikające z umów międzynarodowych nie stanowią upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej a stanowione w Unii Europejskiej prawo pierwotne i wtórne nie zachowuje mocy wiążącej na polskim obszarze prawnym w zakresie niezgodności z Konstytucją. Odmienny pogląd powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne w oparciu o własną wykładnię stosowania systemu prawa na gruncie polskiej konstytucji.
Konstatacja ta podniesiona do rangi obowiązującej systemowej zasady prawnej winna być interpretowana jako dotycząca nienaruszalności wzorców i wartości konstytucyjnych na obszarze obowiązywania polskiego systemu prawnego.
Aktualne brzmienie art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej nadane przez art. 1 pkt 56 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (2007/ C 306/ 01), zwany dalej Traktatem Lizbońskim, nastręcza przy respektowaniu tej zasady szereg wątpliwości.
Wprawdzie Traktat Lizboński wciela tą zasadę tworząc instytucję wejścia w życie decyzji Unii Europejskiej dopiero po jej zatwierdzeniu przez Państwo członkowskie, zgodnie z jego odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi, ale ogranicza ją tylko do zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej. (Art. 48 ust. 6 drugi akapit – ostatnie zdanie, Traktatu o Unii Europejskiej, zwanego dalej TUE).
Zwiększenie usamodzielnienia się europejskich procedur decyzyjnych za pośrednictwem tzw. ogólnej klauzuli pomostowej i specjalnej klauzuli pomostowej nie uwzględnia nadrzędności zgody państwa członkowskiego w zakresie klauzuli krajowego bezpieczeństwa publicznego.
Klauzulę tę należy rozumieć jako warunek obowiązywania stanowionego prawa wtórnego Unii tylko i wyłącznie w zakresie nienaruszalności konstytucyjnego porządku prawnego państwa członkowskiego. Dopiero przyjęcie tej klauzuli usuwa sprzeczność stosowania potraktatowych instytucji i procedur Unii Europejskiej z obowiązującym w Polsce konstytucyjnym porządkiem prawnym.
Osobną konfliktowością postanowień traktatu z zasadą prymatu konstytucji nad przestrzeganiem prawa międzynarodowego jest brak udziału prawodawczego właściwych organów konstytucyjnych jako warunku wstępnego zmiany prawa pierwotnego Unii na drodze traktatowej.
Zwykłe, ogólne i specjalne klauzule pomostowe przewidziane w Traktacie Lizbońskim – dotyczące zmian traktatowego prawa pierwotnego wprawdzie przewidują instytucję nie wejścia ich w życie na obszarze prawnym państwa narodowego (art. 48 ust. 7 pkt 3 TUE, art. 81 ust. 3 pkt 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zwanego dalej TFUE), ale jedynie w drodze odrzucenia zaproponowanej przez Komisję Europejską zmiany traktatowej w terminie zawitym sześciu miesięcy po jej przekazaniu, a nie uprzednim przekazaniu w tym zakresie kompetencji organowi organizacji międzynarodowej.
Konfliktowość tych uregulowań traktatowych ma swe źródło w odwróconej w systemie unijnym interpretacji zasady pomocniczości w stosunku do jej rozumienia w polskim systemie prawnym.
W myśl zasady pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym normy traktatowe stanowią jednoznacznie:
1. Jeżeli Traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast Państwa Członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii.
2. Jeżeli Traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z Państwami Członkowskimi, Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Państwa Członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji.
Wychodząc z w/w założeń należy uznać za zasadne rozwiązania legislacji krajowej Niemiec wynikające z oceny Federalnego Trybunału Konstytucyjnego dokonanej w orzeczeniu z 30 czerwca 2009 r. co do warunków zgodności Traktatu z Lizbony z niemiecką ustawą zasadniczą polegające m. in. na przyjęciu, że wymagają zgody wyrażonej uprzednio w ustawie:
■ uproszczona procedura zmiany traktatów w rozumieniu art. 48 ust. 6 p. 2 i TUE;
■ specjalne procedury zmiany traktatów w rozumieniu art. 218 ust. 8 p. 2 zd. 2 TFUE (zgoda na przystąpienie UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka ), art. 311 ust. 3 TFUE (nowe kategorie środków własnych), art. 25 ust.2 TFUE (uzupełnienie katalogu praw obywateli UE), art. 223 ust. 1 p.2 TFUE (jednolita europejska ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego) oraz art. 262 TFUE (rozszerzenie właściwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na obszar prawa własności intelektualnej);
■ procedury kładki w rozumieniu art. 48 ust. 7 p. 1 zd. 1 oraz ust. 2 TUE, jak również art. 81 ust. 3 p. 2 TFUE (prawo rodzinne o aspekcie transgranicznym).
■ klauzula kompetencyjna (art. 83 ust. 1 p. 3 TFUE).
■ klauzula elastyczności (art. 352 TFUE);
W przypadku procedury kładki, klauzuli kompetencyjnej oraz elastyczności, bez zgody wyrażonej ustawą przedstawiciel kraju odpowiednio w Radzie i w RE – musi zgłosić sprzeciw wobec danej decyzji.
Zgoda taka jest warunkiem przyjęcia zgodności traktatu z konstytucyjnym porządkiem krajowym państwa członkowskiego.
Zdaniem skarżących – bez regulacji okołotraktatowej w tym zakresie Traktat Lizboński nie spełnia wymogu zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w jej obowiązującej postaci.
Wykonywanie praw suwerennych przez Unię Europejską nie jest legitymizowane w wystarczającym stopniu przez parlamenty narodowe.
Wprawdzie Traktat Lizboński stwierdza, że parlamenty narodowe „przyczyniają się aktywnie do prawidłowego funkcjonowania Unii”, ale zakres ich kompetencji w tym zakresie przewidziany Traktatem ogranicza stosowanie zasady pomocniczości i proporcjonalności w stopniu pozwalającym na nie liczenie się przy stanowieniu i stosowaniu prawa ze stanowiskiem parlamentu krajowego, bądź innego uprawnionego organu konstytucyjnego państwa członkowskiego.
W sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności parlamenty narodowe lub izby tych parlamentów są uprawnione do przedstawienia w ciągu ośmiu tygodni w formie uzasadnionej opinii, dlaczego ich zdaniem projekty aktów prawodawczych Unii są nie do pogodzenia z zasadą pomocniczości (art. 6 Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności). Uzasadnione opinie zobowiązują jednak tylko wtedy do sprawdzenia projektów, jeżeli liczba uzasadnionych opinii uzyska określoną liczbę ogólnej liczby głosów przydzielonych parlamentom narodowym (art. 7 ust. 2 i ust. 3 Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności).
Nie osiągnięcie wymaganej liczby uzasadnionych opinii parlamentów krajowych państw Unii nie wywołuje skutku dla zahamowania przyjęcia przez Unię aktu prawodawczego sprzecznego ze stanowiskiem konstytucyjnych organów stanowiących i stosujących prawo w Polsce.
Instytucja ograniczenia mocy obowiązującej takiego aktu klauzulą zgodności z Polskim porządkiem konstytucyjnym – jest o tyle niezbędna, że będzie ona podstawą zakreślenia warunków egzekucji nadrzędnego nad polskim orzecznictwem sądowym – orzecznictwa sądów unijnych – co zapewnia minimalną suwerenność polskiego prawodawstwa wobec faktu, że uchwalanych przez Unię raz aktów prawnych nie można już uchylić tak długo, dopóki nawet jedno państwo będzie zamierzało je stosować.
Traktat wprowadza zasadę wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych.
Wprowadzona traktatem zasada wzajemnego uznawania roszczeń sądowych jest ograniczona klauzulą polskiego porządku publicznego (art. 67 pkt 4 w wersji skonsolidowanej TFUE).
Zarówno to ograniczenie jak i ograniczenie tworzonego na mocy traktatu prawa unijnego (klauzulą nienaruszalności konstytucyjnego porządku prawnego)
– musi być przedmiotem ustawowej regulacji okołotraktatowej zabezpieczającej zasady konstytucyjności tworzenia i stosowania prawa w Polsce.
Jest to niezbędne wobec prawodawstwa unijnego rozszerzonego orzecznictwem Europejskich Sądów i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które zyskuje w Traktacie samoistną moc egzekucyjną w państwach członkowskich Unii.
Bez przyjęcia klauzuli ograniczającej polskim konstytucyjnym porządkiem prawnym zobowiązania implementacji dyrektyw unijnych otwiera się możliwość naruszania automatyczną implementacją dyrektyw unijnych w polski obszar prawny – konstytucyjnego porządku Państwa Polskiego.
Jako przykład może służyć traktatowa delegacja zawarta w art. 83 w TFUE – do stanowienia w drodze dyrektyw norm minimalnych odnoszących się do określania przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikające z rodzajów lub skutków tych przestępstw lub ze szczególnej potrzeby ich zwalczania – uzupełniona stwierdzeniem, że dyrektywy mogą ustanawiać normy minimalne odnoszące się do określenia przestępstw oraz kar w danej dziedzinie, jeżeli zbliżenie przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich okaże się niezbędne w celu zapewnienia skutecznego wprowadzenia w życie polityki Unii w dziedzinie, która stała się przedmiotem środków harmonizujących.
Traktat Lizboński przekazuje ponadnarodowej władzy unijnej regulowanie podstawowych praw obywatelskich w sferze polityki wewnętrznej i polityki prawnej z prawem ograniczonego w skutkach prawa sprzeciwu, ale bez zastrzeżenia ratyfikacji warunkującej jego obowiązywanie w wewnętrznym obszarze prawnym i zgodności z konstytucyjnym porządkiem Polski jako państwa członkowskiego.
Przedstawiciel polskiego rządu zasiadający o organach Unii w ramach stosowania specjalnej klauzuli pomostowej nie został wyposażony w podstawę normatywną prawa polskiego – nakazującą mu vetowanie zmian prawa pierwotnego i stanowionego przez Unię – przy naruszeniu kryterium zgodności z polskim porządkiem konstytucyjnym.
A tylko przy zastrzeżeniu takiej klauzuli konstytucyjnego bezpieczeństwa narodowego odpowiednie postanowienia Traktatu Lizbońskiego mogą być uznane za niesprzeczne z nadrzędną mocą obowiązującą Polskiej Konstytucji.
Dopóki nie zaistniała w prawie wewnętrznym Polski, ze skutkami dla mocy obowiązującej w procedurach kompetencyjnych Unii i zakresie egzekucji sądownictwa unijnego – taka norma – kwestionujemy zgodność Traktatu Lizbońskiego z treścią i zakresem mocy obowiązującej Polskiej Konstytucji.
Art. 352 TFUE nie ogranicza się już do realizacji celów w ramach Wspólnego Rynku, lecz odnosi się teraz też do „polityk ustalonych w Traktatach” (art. 352 ust. 1 TFUE) z wyjątkiem Wspólnej Polityki Zagranicznej i Polityki Bezpieczeństwa (art. 352 ust. 4 TFUE). Przepis ten może służyć zatem do stworzenia w niemal całym zakresie stosowania prawa pierwotnego kompetencji pozwalającej na działanie na płaszczyźnie europejskiej, co budzi zastrzeżenia konstytucyjne pod względem zakazu przekazywania upoważnień blankietowych lub kompetencji do określania kompetencji, gdyż nowo opracowana regulacja umożliwia dokonywanie istotnych zmian podstaw traktatowych Unii Europejskiej bez konieczności konstytutywnego udziału – poza rządami Państw Członkowskich – organów prawodawczych państwa członkowskiego. Przewidziany w art. 352 ust. 2 TFUE obowiązek informowania parlamentów narodowych nie może tu niczego zmienić. Komisja musi bowiem zwrócić tylko uwagę parlamentów narodowych na odpowiednią propozycję stanowienia prawa. Ze względu na nieokreśloność możliwych przypadków stosowania klauzuli elastyczności, jej wykorzystanie wymaga z punktu widzenia konstytucji ratyfikacji przez polską władzę ustawodawczą.
Stosowanie traktatowej zasady elastyczności prowadzi do blankietowej kompetencji Unii Europejskiej do rozszerzenia swojej kompetencji z naruszeniem konstytucyjnych wewnętrznych procedur Polski jako państwa członkowskiego.
W rezultacie następuje przekroczenie konstytucyjnych warunków przenoszenia suwerennych praw państwa polskiego na Unię Europejską.
Blankietowe przeniesienie konstytucyjnej kompetencji organów państwa polskiego na organa Unii Europejskiej przy konsultacyjnej roli organów państwa polskiego i ograniczonego co do skuteczności prawa sprzeciwu – jest sprzeczne z art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Treść art. 9 Konstytucji stwierdzającego, że Rzeczypospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, nie może być interpretowana sprzeczne z art. 8 ustanawiającym zasadę, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie doznaje konstytucyjnego ograniczenia. Są to prawa niezbywalne odziedziczone po Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, prawa członków Narodu i Państwa Polskiego, które z nakazu Konstytucji winny być przekazane przyszłym pokoleniom.
Z wyżej wymienionych przesłanek uważamy skargę za zasadną.